Zusammenfassung

Hintergrund

Deutschland tut sich schwer damit, seinen Platz in einer zunehmend multipolaren Weltordnung zu finden. Eingekeilt zwischen einem expansionistischen und potenziell instabilen Russland und einem zunehmend selbstbewusster auftretenden China im Osten sowie der schwächelnden Hegemonialmacht USA jenseits des Atlantiks im Westen, steht das Land unter enormen Druck, bessere Beziehungen zu Afrika, Asien sowie Süd- und Mittelamerika aufzubauen. Die zentrale Herausforderung der deutschen Handels- und Investitionspolitik mit Afrika besteht darin, die Unterstützung der Profitinteressen deutscher Unternehmen mit einer moral-basierten Rhetorik in der Außen- und Entwicklungspolitik in Einklang zu bringen. Angesichts der tiefen Verwurzelung des exportorientierten Entwicklungsmodells und der Tradition des außenpolitischen Moralismus (Neumann 1944: 193) wird diese Herausforderung noch jahrelang bestehen.

Um dieses Spannungsverhältnis soll es in diesem Beitrag gehen. Ich möchte in diesem Rahmen Vorschläge machen, wie die deutsche Handelspolitik in Afrika angemessener und gerechter gestaltet werden kann.

Jahrzehntelang war Deutschland die „paradigmatische geoökonomische“ Macht (Kundnani 2016), weil die Interessen großer Konzerne und kleiner und mittelständischer Unternehmen im Ausland ganz selbstverständlich im Zentrum der Wirtschaftsbeziehungen mit der übrigen Welt standen. Abgesehen von einigen Militäreinsätzen in Afghanistan und auf dem afrikanischen Kontinent (Berndt 2023; Koddenbrock und Mertens 2022) war Deutschlands Handeln auf globaler Ebene hauptsächlich durch den Handel bestimmt. In Europa hingegen stand die Orientierung der politischen Ökonomie am "Exportismus" im Mittelpunkt. Genauer gesagt die europäischen Integrationsprozesse und die überaus strikten Kriterien zum Schutz des Euro.

Als Ergänzung zu diesem geoökonomisch und eher „ökonomistisch“ geprägten Ansatz bei Handel und Investitionen auf globaler Ebene baute Deutschland auch zu Russland und China Beziehungen auf, die den Interessen deutscher Konzerne dienten. Die Außenwirtschaftspolitik verstieß gegen moralische Prinzipien und stand oft im Interesse der größten Konzerne wie BASF, Volkswagen, Bayer und Siemens, die im großen Stil investierten, um ihren Profit zu maximieren. Der deutsche Mittelstand, also die kleinen und mittleren Unternehmen (KMU), die oft Marktführer für den Export bestimmter Maschinen(teile) waren, folgten ihrem Vorbild.

In jüngster Zeit wird auf der außenpolitischen Bühne, unter Federführung der grünen Außenministerin Annalena Baerbock, immer wieder auf moralische Gebote verwiesen, wie etwa die Wahrung der „auf internationalen Regeln basierenden Ordnung“ und der Schutz der Menschenrechte sowie die Beschränkung der Handelsbeziehungen auf „richtige“ und „passende“ Partner. Grund hierfür sind der groß angelegte Krieg in der Nähe des eigenen Territoriums sowie die Tatsache, dass bisher zuverlässige etablierte Handelsbeziehungen ins Wanken gerieten, schließlich sind Geschäfte mit deutschen Unternehmen weniger profitabel als die mit anderen Handelspartnern wie China, Indien, der Türkei, Katar, Saudi-Arabien oder Brasilien.

Während man diesen Wandel persönlichen Prioritäten und einem bestimmten politischen Stil zuschreiben kann, liegt ihm doch eine konkrete politische Ökonomie zugrunde: Beziehungen zu allen aufzubauen, ist nicht mehr unbedingt die vielversprechendste und profitabelste Option. Stattdessen scheint es vorteilhafter, sich auf einige Länder und deren Unternehmen zu konzentrieren, die die deutschen Interessen zuverlässig schützen werden. Das neue Gebot der Stunde ist nun, sich gegen das Risiko der Beschlagnahme von Vermögenswerten sowie dem „Einsatz des Handels als Waffe“ (Farell und Newmann 2022; Findeisen 2023) abzusichern. Die auseinanderlaufenden Interessen von verschiedenen Sektoren des deutschen Kapitals und der großen und KMU-Unternehmen sind in dieser Hinsicht bezeichnend. Der beste Weg zur Gewinnmaximierung, etwa durch Freihandel, Protektionismus und/oder Reshoring, ist nicht mehr klar vorgegeben. Eines ist jedoch klar geworden: Die deutsche Wirtschaft kann den Globalen Süden nicht länger vernachlässigen.

Die größte Interessenvertretung der deutschen Großunternehmen, der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI), sucht beispielsweise nach Wegen für einen „Neuanfang“ in den deutsch-afrikanischen Beziehungen.

In diesem sich öffnenden politischen und ökonomischen Raum stehen afrikanischen Unternehmen, Regierungen und Bürger*innen, deren Interessen die entsprechende Regierung zuweilen ernsthaft zu vertreten versucht, nun ganz neue Möglichkeiten offen. So können sie Vereinbarungen treffen, die stärker im öffentlichen Interesse liegen. Das Konzept des „öffentlichen Interesses“ ist allerdings weniger trivial, als es auf dem ersten Blick erscheinen mag. Schließlich hat jede Politik Gewinner und Verlierer und zielt auf bestimmte Gruppen ab. Die wichtigste Frage aus Sicht der breiten afrikanischen Bevölkerung ist daher, welche Modelle der Wirtschaft (Sylla 2023) und der sozialen Reproduktion (Ossome 2022) die Regierungen mit ihren Maßnahmen verfolgen und wer davon profitiert.

In diesem Beitrag gebe ich zunächst einen Überblick über den deutschen Handel in Afrika und den Investitionen auf dem afrikanischen Kontinent. Im zweiten Schritt stelle ich einige anstehende progressive Entwicklungsstrategien für den afrikanischen Kontinent vor und komme im dritten Teil zu Schlussfolgerungen, wie eine deutsche Handelspolitik ausgestaltet sein müsste, die diese progressiven Strategien fördert.

Der deutsche Handel und die Investitionen in Afrika

Quantitativ gesehen waren die deutschen Direktinvestitionen in Afrika gering. Im Jahr 2021 waren es gerade einmal 1,6Mrd.USD. Einige Unternehmen haben jedoch im großen Stil investiert und verfügen über große Produktionsstandorte auf dem Kontinent. Volkswagen beispielsweise unterhält seit langem einen wichtigen Produktionsstandort in Südafrika und hat kürzlich einen neuen in Ghana eröffnet. Die Zusammenarbeit mit mehreren Apartheid-Regierungen war lange Teil der deutschen Handels- und die Produktionsstrategie in Afrika. So kaufte der Chemiegigant BASF lange Zeit jährlich beträchtliche Mengen an Platin von Lonmin, dem britischen Betreiber der Platinmine im südafrikanischen Marikana (im Jahr 2012 waren es 50% der Produktion) (Becker etal. 2018) – und scherte sich dabei wenig um die menschenrechtlichen Implikationen seiner Geschäfte. Dieses Vorgehen steht im krassen Gegensatz zu den moralischen Apellen der deutschen Außenpolitik.

Laut Angaben der Beobachtungsstelle für wirtschaftliche Komplexität waren zwischen 2010 und 2021 (nach Daten der Plattform UN-Comtrade) Algerien, Liberia, der Tschad, Botswana und Äquatorialguinea bezogen auf Importe und Liberia, Eritrea, Ruanda, Kap Verde und Südafrika bezogen auf Exporte Deutschlands fünf wichtigste Handelspartner in Afrika. In der Vergangenheit importierte Deutschland aus Afrika vor allem Öl und Mineralien, während die wichtigsten Exportgüter nach Afrika Maschinen und Chemikalien waren. Diese Handelsmuster könnten sich nun jedoch ändern. In der Aufregung rund um die Versorgung mit Flüssigerdgas (LNG) könnte – entgegen der früher immer wieder betonten Notwendigkeit einer Energiewende – beispielsweise der Senegal zu einem wichtigen Handelspartner werden. Die Bundesregierung hat beträchtliche LNG-Exportprojekte mit dem Land diskutiert. Auf der Tagesordnung des jüngsten Besuchs von Bundeskanzler Scholz in Nigeria stand eine Gaspipeline von Nigeria über Niger und Algerien (mit seiner jüngsten Putschregierung) nach Europa. Auf dem Weg hin zur Diversifizierung der deutschen Gasversorgung scheinen die fossilen Ressourcen Afrikas eine vielversprechende Lösung zu sein.

Mit kleinen Initiativen wie dem Compact with Africa (Banse 2022) haben frühere deutsche Regierungen mehrmals versucht, den deutschen Mittelstand dazu zu bewegen, mehr in Afrika zu investieren. Insgesamt war Deutschland in den letzten Jahrzehnten politisch und wirtschaftlich jedoch kaum in Afrika aktiv. Angesichts der Notwendigkeit direkterer Wirtschaftsbeziehungen und eines stärkeren Staats wird sich Deutschlands Engagement in dieser Hinsicht ändern müssen. Dabei wird es auf die ideologischen Grundsätze ankommen, die hinter jeder neuen Art von Beziehung stehen.

Afrikanische Entwicklungsmodelle

Die Abkehr von postkolonialen und extraktivistischen Modellen für wirtschaftliche Entwicklung gestaltet sich in Afrika äußerst schwierig und ist mit Krisen verbunden. Während der entwicklungsorientierte Staat in den frühen postkolonialen Jahren der 1960er und 1970er Jahre hohes Ansehen genoss, schwand dieser Enthusiasmus, als die Schuldenkrise der 1980er Jahre und die vom IWF auferlegten Strukturanpassungsprogramme zu einer zwei Jahrzehnte währenden Krise führten, von der sich viele afrikanische Länder noch immer nicht erholt haben. Mit der Klimakrise, der Notwendigkeit einer gerechten Energiewende sowie dem Wiederauftauchen der Praxis umfangreicher öffentlicher Ausgaben sind neue Modelle der wirtschaftlichen Entwicklung gefragt, die über das liberale Credo offener Märkte hinausgehen, und zwar insbesondere für solche Länder, die von einem gewissen Maß an Protektionismus profitiert hätten. Der Protektionismus hat eine lange Tradition – der preußische Denker Friedrich List gehört hier zu den bekanntesten Vertreter*innen. Das chinesische Modell einer vom Staat vorangetriebenen wirtschaftlichen Entwicklung hat bei diesem ideologischen und materiellen Wandel eine wichtige Rolle gespielt.

Die Entwicklung einer panafrikanischen Industriepolitik, die die „Mobilisierung inländischer Ressourcen“ (Sylla 2023) mit der Suche nach regionalen Komplementaritäten und einer entsprechenden Strategie verbindet, wäre wegweisend für einen stärker staatlich gelenkten Entwicklungsprozess. Damit ließen sich auch einige der Beschränkungen überwinden, die sich aus der offenkundigen Abhängigkeit von privaten und häufig ausländischen Unternehmen ergeben. In dem kürzlich von einflussreichen afrikanischen Wirtschaftswissenschaftler*innen verfassten Bericht „Just Transition Africa - A Climate, Energy and Development Vision for Africa“ heißt es: „Mit strategischen Investitionen in der eigenen Währung, unter Nutzung des eigenen Know-hows und der eigenen Materialien zur Stärkung von Schlüsselbereichen der Wirtschaft (wie Landwirtschaft, Energie, Wohnungsbau, Transport usw.) ist es möglich, Investitionen so zu lenken, dass sie die Produktionskapazität steigern“ (Sokona etal. 2023: 66). Wesentliche Teile des Berichts sind jedoch – wie auch viele frühere Berichte – der Reform der internationalen Finanzarchitektur und gerechteren Finanzströmen gewidmet. Dieser Schwerpunkt zeigt, dass die Mobilisierung inländischer Ressourcen angesichts der immer wiederkehrenden Schuldenkrisen und der Abhängigkeit vom Außenhandel ein Projekt ist, das wohl kaum in wenigen Jahren umgesetzt werden kann.

Der AfCFTA-Prozess, der in der letzten Phase des Neoliberalismus konzipiert und initiiert wurde, hat das Potenzial, eine fortschrittliche panafrikanische Vision zu verwirklichen. Allerdings müssen seine neuen Entwicklungskonzepte, die auf nationalen Ressourcen und regionalen Komplementaritäten beruhen, dann ernsthafter in Betracht gezogen werden. Wenn der AfCFTA-Prozess zu einer erweiterten regionalen Infrastrukturkooperation und strategischen Zusammenarbeit für eine komplexere industrielle Produktion beiträgt, könnte er verhindern, dass sich das Modell in den gleichen Bahnen entwickelt wie die bisherige export- und rohstofforientierte Strategie.

Schlussfolgerung: Eine neue Art von Beziehungen – gerechter Handel fördert regionale Komplementaritäten

Dank der Schaffung eines großen Niedriglohsektors und des unterbewerteten Euros ist es der Bundesregierung gelungen, zwei Jahrzehnte lang eine boomende Wirtschaft im Inland zu unterstützen. Da sich dieses Modell jedoch dem Ende zuneigt, werden derzeit neue Strategien entwickelt, die deutsche Unternehmen angesichts des zunehmenden globalen Wettbewerbs innovativer und rentabler machen. Gleichzeitig sind mit dem Russland-Ukraine-Krieg in Europa neue Überlegungen zu Moral und Gewalt in den Diskurs über das nationale Interesse und die geoökonomische Strategie Deutschlands in Bezug auf den Globus eingegangen.

Vor diesem Hintergrund könnten die Ansätze der verschiedenen deutschen Bundesministerien im Bereich Handel und Investitionen einen wichtigen Beitrag zu mehr Selbstbestimmung und Wohlstand auf dem afrikanischen Kontinent leisten. Dieser Beitrag ist aber nur möglich, wenn klar vorgezeichnet ist, wie eine richtungsweisende Industriepolitik auf kontinentaler und regionaler Ebene sowie für jeden der 55 afrikanischen Staaten aussehen würde. Die herkömmlichen Modelle haben in den meisten afrikanischen Ländern versagt. Wenn die Bundesregierung wirklich an einer wertegeleiteten Außenwirtschaftspolitik interessiert ist, sollte sie mit Krediten und Regulierungsinstrumenten Unternehmenspraktiken unterstützen, die der Mehrheit der Menschen zugutekommen.

Es wäre naiv zu erwarten, dass die zuständigen deutschen Bundesministerien (das Ministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, das Ministerium für Wirtschaft und Klimaschutz, das Verteidigungs- oder das Außenministerium) eine kohärente Politik gegenüber den afrikanischen Ländern verfolgen. Dies zeigt sich sowohl in der neuen Afrikastrategie der EU, der China-Strategie, der überarbeiteten deutschen Rohstoffstrategie als auch in den Versuchen, neue Ansätze für kritische Mineralien zu entwickeln (siehe Findeisen 2023). Wesentlich zielführender wären Ansätze, die deutsche Unternehmen dabei unterstützen, sich an Projekten zu beteiligen, die die wirtschaftliche Selbstbestimmung Afrikas durch die Mobilisierung nationaler Ressourcen und regionale Komplementaritäten stärken.

Angesichts der Tatsache, dass Reshoring und der „Einsatz des Handels als Waffe“ zum Alltag des Welthandels gehören werden, sind afrikanische Regierungen zunehmend gezwungen, sich regional zu organisieren, auf bessere Bedingungen in den globalen Wertschöpfungsketten hinzuarbeiten und die heimischen Ressourcen bestmöglich zu nutzen. Die Geschichte des Kolonialismus sowie einseitige Handelsabkommen, die nur auf den Export unverarbeiteter Rohstoffe ausgelegt sind, haben gezeigt, dass es Zeit für einen Kurswechsel in der deutschen und der EU-Politik ist. Dabei gilt es, Handelsabkommen und Governance-Mechanismen zu unterstützen, die es afrikanischen Regierungen und Unternehmen ermöglichen, ihren relativen Anteil an den erzielten Gewinnen zu erhöhen und die Struktur ihrer Volkswirtschaften dahingehend zu ändern, dass sie weniger von Rohstoffexporten abhängig sind.

Die klar zu Tage getretene Abhängigkeit Deutschlands und Europas von Mineralien, die auf dem afrikanischen Kontinent reichlich vorhanden sind, bietet eine einmalige Chance. Wir können nun in Echtzeit beobachten, ob Deutschland seinen klassischen geoökonomischen Ansatz weiterverfolgt, um sich billige Rohstoffe für seine Konzerne zu sichern, oder ob es sich für einen gerechteren Ansatz in der Außenwirtschaftspolitik entscheidet. Dafür müsste es auf einen fairen Handel und eine Verringerung des Wohlstandsgefälles zwischen Afrika und Europa hinarbeiten. Moralische Grundsätze dürfen nicht nur in der Diskussion über den Einsatz von Gewalt im Kriegsfall eine Rolle spielen, sondern sollten auch zum Tragen kommen, wenn wir uns mit den Ungleichheiten und Abhängigkeiten auseinandersetzen, zu denen unsere Unternehmen und unsere Politik aktiv beitragen.

Kai Koddenbrock

Kai Koddenbrock ist Professor für politische Ökonomie am Bard College Berlin. Er forscht zum Thema wirtschaftliche Souveränität und Selbstbestimmung im Globalen Süden. Insbesondere untersucht er, ob das internationale Währungssystem und die globalen und nationalen Finanzmärkte diese Souveränität und Selbstbestimmung fördern oder untergraben. Mit Blick auf internationale Beziehungen und die internationale politische Ökonomie beschäftigt er sich auch mit Geopolitik und Geoökonomie und dem neuen Wettlauf um Seltene Erden.